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一、题目

试述我国全口径预算管理改革

二、背景与答题要求

以1978年十一届三中全会为标志，我国开启了经济体制改革的进程，预算管理也开始从计划型预算管理模式向市场型预算管理模式转变。1998年以来，我国又按照建立公共财政的要求，对预算管理制度进行了多方面的改革创新，如实施了部门预算、国库集中收付和政府采购等制度。但是，社会主义市场经济的深入发展对预算管理提出了新的改革要求。2003年中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要实行全口径预算管理。2008年国务院关于深化经济体制改革的意见中也提出，要逐步实行全口径预算管理。

请按以下层次回答问题：

(一)全口径预算管理的含义

(二)目前我国预算管理存在的问题

(三)我国全口径预算管理的基本框架

(四)全口径预算管理改革的政策建议

答案要点：

(一)全口径预算管理的含义

全口径预算管理的基本含义就是所有的政府收入支出都应纳入预算管理体系，其最终目标应该定位于最高权力机构可以对政府所有的财政资金收支行为进行立法控制。

(二)目前我国预算管理存在的问题

1.对预算管理目标的理解存在偏差。人们往往对预算管理的目标理解为财政资金收支计划，而忽略了预算发挥的两个重要功能，即作为最高立法机关和全体人民监督、审议政府财政收支运作甚至整个政府工作的有效方法和途径，对政府财政收支规模发挥宏观控制作用。

2.立法机关对预算的控制不到位。预算管理制度明确规定，政府所有类型的财政收支活动都必须要得到立法机构的批准和授权，然而，我国立法机关却无法对所有政府收支活动发挥控制作用，各级人民代表大会只对预算进行一般性的审查，而缺乏可操作性的监督措施，导致了预算软约束问题。

3.预算权分散于各部门。我国目前的政府预算实质上分散于各个部门，尚未实现政府内部的财政统一。尽管我国部门预算改革中，实行一个部门一本预算，但目前财政部门还无法行使统一的预算分配权，财政、发改、科技等部门都可以行使预算分配权，这导致预算分配权分散于很多部门，对预算管理制度的运行和预算监督造成了较多问题，提高了预算编制、执行的成本。

4.预算编制内容没有涵盖所有财政性资金。我国现行预算内容不完整，尚未涵盖所有类型的财政性资金，非税收入没有完全纳入部门预算中，没有形成真正意义上的综合预算。

5.预算编制方法的科学性需要加强。从我国现有的预算编制来看，主要方法采用“基数法”，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。这种情况下，预算编制与以前年度财政资金的支出结构、支出比例等使用效益割裂开来，而且缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡问题。

(三)我国全口径预算管理的基本框架

从政府预算的编制范围来说，我国的全口径预算管理制度应该是包括公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算等涵盖所有政府收支类型的复式预算体系。其中，公共财政预算由一般预算、基金预算和债务预算组成，根据现有的行业管理体制，国有资本经营预算由国有金融资本经营预算和国有非金融资本经营预算组成。并且，根据实际情况的需要，上述各预算之间有着资金相互划拨的关系。从预算管理的方式来说，全口径预算管理制度要求所有类型的政府收支活动都必须获得立法机关的授权批准。

(四)全口径预算管理改革的政策建议

1.强化预算法律体系的法律效力，明确预算权力的配置方案。对现有的预算法律进行修订，明确不同类型预算管理模式下的预算权力的配置。调整政治体制的结构，加强立法机关的作用，将之变成一个具有预算否定权的立法主体。

2.不断完善预算编制方式，细化预算编制内容。不断细化预算科目，建立以部门为反映主体的预算科目体系，并在此基础上，完善政府收支科目，建立按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系。

3.进一步强化预算的行政控制。以目前正在推进的部门预算改革为中心，结合政府收支分类改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度建设和收支两条线改革，逐步缩小未纳入一般预算和基金预算的政府性收支项目的数量，进一步强化预算的行政控制，逐步实现行政机构内部财权的集中统一。

4.进一步严格预算执行，增强预算约束力。以预算法为基本准则，强化各级政府的预算执行能力，维护预算执行的严肃性。推进预算编制和预算执行相分离，改变现有的财政部门既负责编制预算又负责执行预算的格局，并优化财政部门内部机构职能的分工，将预算编制和预算执行的日常业务分离，由不同职能部门来负责完成。

5.提高财政透明度，完善政府财政报告体系。应该以落实社会公众和立法机构对政府收支的知情权为目标，建立规范的政府财政报告体系，全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，全方位披露政府部门各个方面、各种类型的资金收支活动信息，以保证社会公众对政府履行公共职能情况和成本费用的充分了解。

6.增强对政府收支各环节的控制，实现对政府的监督和问责。应该从事前、事中和事后各个环节建立预算管理的行政控制和立法控制。事前控制应该着重对政府各部门收支方案的合理性进行评估和审议;事中控制是政府财政主管部门和立法机关能够对政府部门在执行预算中的变更及时和有效的预算控制;事后控制主要是审计部门对预算收支进行审计监督，以确保审计结果可以对政府进行监督和问责。

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